三、巢湖流域防洪规划设计（1994版）

巢湖流域历次编制完成的规划有，1958年《巢滁皖流域规划》、1974年《巢湖流域水利规划》、1985年《巢湖流域水利规划补充报告》、1994年《巢湖流域防洪规划报告》。1994年，在前三个流域规划基础上，编制了流域防洪专项规划，该规划获得了水利部审查通过，省政府批准。2016年编制的《巢湖流域治理规划》已经完成修订稿。

巢湖流域防洪规划对防洪保护区进行了划分，并确定了设计标准，对泄洪工程、蓄洪工程和防洪工程进行了布局，确定了设计标准，对控制运用提出了调度原则，为防洪决策依据。

（一）防洪保护区

巢湖流域防洪保护区划分为：

（1）合肥市城市防洪保护区，防洪标准近期50年一遇，远期100年一遇。

（2）巢湖市城市防洪保护区，20~50年一遇。

（3）3万亩以上大圩区，20年一遇。

（4）3万亩以下圩区，10~20年一遇。

巢湖闸上圩区约104万亩，巢湖闸下圩区约209万亩，共约313万亩。部分圩区是城市防洪区。为了保证城市安全，低标准圩区需要强行溃破，保护城市安全。设计是采用有区别的标准：巢湖防洪水位分为12.5、12米，超高分为2.5米和2米。

（二）主要防洪工程

1.堤防

巢湖流域堤防总长约3072公里，其中，巢湖闸上1523公里，（沿湖堤防106.4公里）；巢湖闸下堤防约1549公里（长江大堤129.5公里）。

堤防是主要防洪工程，堤防的设计水位，大圩防御巢湖洪水位12.5米，超高中小圩防御巢湖洪水位12.0米。

2.泄洪工程

兆河+西河治理+凤凰颈闸（站）。

神塘河站（待建）。裕溪河治理。

牛顿河治理。

3.蓄洪工程

2020年，巢湖蓄水量59.3亿；兆河东大圩蓄洪2.6亿；圩区9个大圩177个小圩进洪约15.8亿。规划蓄洪区只有东大圩。

4.防洪水库

巢湖流域建设有3座大型水库，主要建设任务和规模：

董铺水库：1956年建成，以防洪为主，结合城市、工业供水，结合灌溉水库，目前，已经成为防洪和城市供水为主，土坝，总库容2.42亿立方米。

大房郢水库：2003年建成蓄水，以城市防洪为主，结合城市供水，为合肥市留有蓄洪库容5100万立米，防洪高水位30.52米，总库容约1.8亿立方米。

龙河口水库：1958年建成，以防洪灌溉为主，流域面积1120平方公里，土坝坝高34.1米，总库容8.48亿立方米。

（三）防洪工程控制运用

1.堤防

（1）中小圩防御巢湖12米洪水位，超过该水位，不再保证。

（2）大圩防御巢湖12.5米洪水位，超过该水位，应相机进洪。

超过该设计水位，应适时进洪，以确保合肥市巢湖市堤防安全。

2.泄洪工程

（1）凤凰颈闸（站）、神塘河站：汛期及时排泄洪水入长江，当长江水位高于西河水位时，关闸拒洪倒灌。

（2）裕溪河：汛期优先排泄巢湖洪水入长江，当西河凤凰颈关机时，相机黄洛河闸开启，放入裕溪河，排入长江。当长江水位高于裕溪河水位时，开闸，抽排水入长江。

（3）牛顿河：是巢湖最下游的通道，泄流条件最好，据计算，其泄洪量约占总排江量的47%，因此，尽可能开闸泄洪；当长江水位高于牛顿河水位时，关闭新桥闸。

（4）东大圩蓄洪区：到达蓄洪水位，进洪。

3.水库工程

巢湖流域水库众多，大型水库有龙河口水库，董铺水库，大房郢水库，中小型水库很多座，大型水库没有巢湖蓄洪任务。

（1）龙河口水库，主要为杭埠河，丰乐河防洪调度。

（2）董铺水库，保坝水位以下时，控制南淝河水位不超过保证水位，保坝水位以上时，畅泄。

（3）大房郢水库调度同董铺水库。

（四）溃口面积（规划计算，万亩）

从规划设计结果看，中小洪水，水利工程减灾作用明显，但是，大洪水或者特大洪水，水利工程的作用是有限的。随着长江上游沿江排洪能力提高，圩区堤防加固，圩区溃口大大减少，加之，三峡错峰调 度方式，长江中下游高水位时间拉长，对支流排洪机会有所减少，当巢湖流域遭遇大洪水，圩区蓄洪是不可避免的，溃口面积在几十万亩， 所以，圩区如何及时主动蓄洪，是巢湖流域应对大洪水的根本措施。

按照规划设计，大圩的溃口水位是巢湖12.5米，中小圩溃口水位是巢湖12米， 这是合肥市，巢湖市防洪安全必须的措施，圩区不按设计水位溃口，根据天气预报，适当的超标准挡水，中小洪水能少溃破一些圩区，但大洪水对合肥巢湖市是非常危险的。堤防超标准挡水，长期高水位浸泡，酿成险工险段，灾后维修加固任务重。

在规划设计阶段，圩区划分为不同标准的保护区，不是蓄洪区，因此，进洪不赔偿， 也是圩区蓄洪难的主要原因。堤防加固以后，自然溃破很少，主动溃破的必要性日显突出，主动溃破地方财政面临赔偿压力，地方财政赔偿有压力，跨区域赔偿更难，也缺少法律保障。

四、巢湖流域防洪形势变化及存在问题

（一）圩区堤防加固后，经常超标准挡水

过去堤防矮小，大部分是自然溃口，除险加固后，自然溃口基本没有了，防汛基本上都是超标准挡水，造成:

（1）雍高巢湖洪水位，危及巢湖、合肥市防洪堤安全。

（2）圩堤超标准运用，堤身高水位浸泡，造成堤身受伤。

（3）不进洪或者少进洪，圩区防洪标准间接提高，引的重要企业入驻，加重进洪损失。并且形成攀比，竞相比拼，壅高了江湖水位，间接加大了洪水。

（4）农业保险主动进洪不赔付，政府没有赔付制度，赔偿无保障。

（二）圩区人口减少，新建房屋比较耐淹

随着城镇化加速，农民出去务工，圩区常住人口减少，有了经济收入，民房普遍改善房屋，大部分都建成了楼房：

（1）农田流转率比较高，设施农业淹没损失大，大多都参加了农业保险，但是主动进洪不赔付。

（2）土房子几乎不见了，大多建成了楼房，大水时，倒塌房屋减少了，财产也便于安全转移。

由此可见，农村圩区进洪损失主要是农业，而且集中在流转大户头上，淹没倒塌房屋大大减少，设施农业和企业损失大。

1.城镇开发不断占用圩区，防洪资产不断增加

合肥市、巢湖市圩区人口和资产不断增加，防洪堤防洪标准有待提高，但是，这两座城市防洪标准提高，只能依赖于农村圩区的主动溃破，因为从防洪调节计算结果看，即使规划的全部工程顺利实施，仍需要依赖圩区溃口进洪，所以，城乡圩区进洪补偿急待制度化、法制化。

2.圩区进洪赔偿费用政府承担，受益人只享受利益没有义务

巢湖流域圩区约313万亩，其中部分已经被城市占用。占用低洼地区是不需要承担防洪保护费的，因此，开发商喜欢开发近湖的圩区，加重了防洪负担。

（1）从现状和规划设计结果看，大洪水是需要蓄洪的。

（2）巢湖流域经常发生大洪水。圩区蓄洪要频繁使用。

（3）赔偿费靠各级财政，没有可靠来源，也没有法律保障。

（4）农圩死保死抗，扛不住，进洪无赔付，扛住，逼高巢湖洪水位，巢湖、合肥城市不安全；如果主动进洪，财政不堪重负。决策难、赔付也难。

城市依靠农村圩区溃破保安全，在巢湖流域特别突出。沿巢湖的农村圩区主动进洪，财政赔付压力大，就尽可能不进洪，城市风险升高。长江洪水位持续升高也是成灾的原因之一，鄱阳湖、洞庭湖上游等沿江圩区加固后，大量建设外排泵站，进洪圩区面积大量减少，都是因为淹没赔偿问题，上游进洪，下游受益，政府赔付，上下游矛盾问题很突出。“我受益、你遭殃、他付钱”的进洪赔付模式，严重危及重要城市防洪安全。而且，不惜代价硬抗，堤防超标准挡水，损毁严重，也是政府维修。

3.牛顿河分泄洪难

（1）牛顿河是巢湖洪水泄洪主要通道，没有建成。

跨巢湖、马鞍山、芜湖，全长48.8公里，设计分洪流量460立方米/秒，设计流量700立方米/秒，世行贷款项目建设了一期工程，剩余工程尚未全部建设。

（2）跨合肥、马鞍山、芜湖市，进洪赔偿难。

牛顿河两岸圩区堤防没有达标，进洪损失在马鞍山市，受益是合肥市，进洪赔偿问题没有协议。

4.神塘河排涝站尚未建设

（1）神塘河是巢湖流域西河上的对江排洪灌溉两用站，设计排洪流量150立方米/秒，灌溉100立方米/秒。目前还没有建成。

（2）从2020年洪水看，排江流量应尽可能加大。

5.长江洪峰坦化，持续时间增长

三峡建成后，沿江县市普遍反映，长江高水位时间拉长，支流自流长江的机会减少。水库防洪作用是坦化洪水过程，对支流排洪有不利的一面。

6.低洼地资产不断增加

由于低洼地没有遵循城市建设限制，价格低，吸引低洼地开发，导致资产不断增加。城市防洪资产逐年增加。

五、巢湖流域防洪对策探讨

巢湖流域位于长江中下游地区，历来是长江流域和安徽省防洪重点难点，因为涉及合肥和巢湖两座较大城市。

（一）尽快完善巢湖流域防洪工程措施

1.加快完成牛顿河泄洪工程

牛顿河是巢湖洪水的主要泄洪通道，从计算成果看，泄洪量占总泄量的47%，应该作为专项工程，抓紧设计，对受影响的圩区堤防进行加高加固。

2.加快建设对江排洪站

神塘河站是西河洪水的主要排江工程，可以显著减轻巢湖和裕溪河洪水，应该作为单项工程，尽可能加大规模，按照河道设计排洪流量研究建设。裕溪河建设排洪站应尽快开展可行性研究。

3.堤防加固工程设置主动进洪设施

巢湖流域低标准圩区蓄洪是保障城市防洪保护区的必要设施，堤防加固和主动进洪设施设置应作为重要工程配套建设，对于低标准堤防，不得提高标准。主动进洪设施，建议研究可满溢堤防，一种既可以有效削峰进洪，也可以减少决策难，难决策的新型堤防。

（二）建立完善防洪非工程措施

目前，淹没赔偿是政府买单，也就是，“A受益，B受灾，C赔偿”，受益方只有好处没有义务，因此，圩区防汛超标准硬抗。2020年，巢湖水位高达13.4米，堤防设计标准12.5米，严重超标，南淝河水位逼的很高，这对两座大型水库调度会造成决策难，是很危险的。巢湖设计水位12.5米是反复论证，并且是经水利部审查批复的，超设计防洪，也是一直以来的做法，但是，随着城镇化加快，合肥市防洪堤标准已经偏低了，圩区不按设计进洪，更加降低了城市防洪标准，超的太多，是很危险的。根本原因是进洪赔偿难。

发达国家的通行做法，就是洪水保险制度，按照防洪资产和保证率确定保险费，资产越多，保证率越高，保险费越高。不在防洪保护区的，不需要保险。政府划出安全区，是没有洪水风险的，这样，居民就会逐步离开低洼地区。农田进洪有赔偿，实际上，进洪涵养了土壤，增加了土壤养分，十年左右进一次洪，对农田是有益的。关键是主动进洪也要赔偿，这需要法律保障。

六、开展2020大洪水若干问题研究的建议

（一）关于圩区蓄洪的若干问题

1.圩区主动进洪保险条例研究

大洪水或者特大洪水，沿江低洼地区圩区蓄洪是不可避免的，目前，圩堤高度已经难以复加，仅仅巢湖流域堤防就长达3000多公里，加高，需要大量挖压占地，取土困难，蓄洪区原本是洪泛区，土地肥沃，农民反映，进一次洪，几年不用上化肥，这方面尚缺乏系统研究。从制度上，心理上、经济上农村圩区主动进洪的研究已经迫在眉睫。

2.圩区居民安居问题研究

安居工程是减少主动进洪损失的重要内容，急需加强调研，征求居民意见，研究主动进洪圩区的安居工程，耐淹设计，财产转移到楼上的便捷设计等，做到大水不倒，小水不跑，中水不搬。

3.圩区经济设施布局和耐淹设计研究

有些耐淹蔬菜大棚，村庄和企业集中保护区划分，基础设施耐淹改造，尽可能减少淹没损失的若干问题。

（二）关于长江流域圩区主动进洪条例

安徽省位于长江中下游，上游不蓄洪，加大了下游压力，长江大洪水频率高了，越来越严重。安徽有些低洼地区普遍反映，支流入江的机会少了，几乎过几年淹一次，如何统筹长江流域圩区主动进洪制度，把政府赔付变为受益者赔付，已经是非常紧迫了。否则，如果发生特大洪水，那将是灾难性的。“我受益、你受灾、他赔付”模式不能再继续了。

（三）关于超标准挡水的限制研究

水利工程都是有标准的，目前，防汛调度基本遵循设计指标，适度超蓄，经过防汛部门批复是可以的，但是，超设计是有限度的，最大超蓄多少，需要作出限制，因为在利益面前，过于有弹性，不利于决策。

（四）大洪水的益处的研究

2020年大洪水发生前，2019年安徽发生了大干旱，为合肥城市供水的大别山区6大水库降低到死水位运行，合肥城市供水告急，2020大水后，全部蓄满，1000万亩耕地和2000多万人有了水源。大洪水对土壤涵养和水质净化是有好处的。大洪水益处的研究，还很少。

洪水是河湖健康的重要指征，如何正确认识河流洪水，研究洪水的益处，与洪水正确相处，从容以对，研究农业圩区浅淹、常淹，有赔付；城市圩区少淹，付费买安全，主动进洪有赔付，防洪保安有代价，分散风险，避免灾难性大洪水来临时发生巨大损失，是非常必要和紧迫的。

参考文献

[1]巢湖流域防洪规划报告（1994.4），安徽省水利水电勘测设计院

[2]2020 年安徽省汛期雨水情总结（2020.10），安徽省水文局

[3]2020年安徽省梅雨期暴雨洪水初步分析（2020 .8），安徽省水文局

[4]安徽省水文年鉴（1954、1969、1983、1991、2016年），安徽省水文局

[5]巢湖流域治理规划（修订本）（2017.7），安徽省水利水电勘测设计院

（文章内容来源于第四届中国科普教育论坛论文集，作者系刘海声。）