引言

增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，是当前和今后一个时期我国区域发展政策的基本指向。建设银川都市圈是贯彻落实中央和国家关于新时代区域发展政策的具体实践。基于银川市在都市圈、整个宁夏乃至更大范围内区域中心城市的既有地位，关注到石嘴山市已呈现出“收缩型城市”特征的现实，并考虑到吴忠市大量居民向银川市迁移的趋势，可以说“增强银川都市圈经济和人口承载能力”的实质和关键是增强作为中心城市的银川市的经济和人口承载能力。正是基于上述缘由，本报告以银川市为焦点进行相关研究。

一、我国区域发展政策导向的历史沿革与近年的重大转折

区域，顾名思义，是一个空间概念，从性质上包含两层含义：一是以自然条件、历史文化、发展程度等因素为依据而划分的地理单元，如沿海与内地，主要反映地区发展特点和地区之间的关系；二是以人类生产方式和生活方式等因素为依据而划分的地理单元，如城市和乡村，主要反映城市发展特征和城乡关系。

如果说区域是一国或一地区经济发展的空间载体，那么区域发展就是一国或一地区经济社会发展在空间上的投影，或者说区域发展的集合构成一国或一地区发展的整体。所以，区域发展如何，对一国或一地区总体发展的规模、结构和水平有重要影响。

（一）我国区域发展政策导向演变的历史回顾

1、新中国建立到改革开放之前

新中国建立之初，面对以美国为首的西方国家对我封锁包围遏制的险恶国际环境，以及根据社会主义要实现各民族各地方普遍繁荣的原则，我国制定了沿海与内地平衡发展的区域战略政策，其实质是以“平衡”为目标，将经济建设重点放在了发展程度较为落后的内陆地区。如“一五”计划中苏联援建的156个重点建设项目，除东北外，主要放在了中部和西部内陆地区，沿海地区主要以轻纺工业为主。

上世纪60年代中期，随着中苏关系持续恶化特别是美国侵越战争升级，出于备战考虑，我国沿海与内地的区域划分被“三线”划分所代替：“一线”为沿海沿边地区，即对敌斗争前沿省区；“三线”为京广线以西、长城以南13个省区，即战略后方；“二线”为介于“一线”和“三线”之间的地区，即缓冲区。“三线”地区是经济建设的主战场，不仅新建项目基本放在“三线”地区，而且将“一线”地区的重要企业大量搬迁至“三线”地区。“三线”建设一直持续到上世纪70年代后期。

从新中国建立到改革开放之前，就区域发展中的城乡关系而言，注重以粮为纲的农业生产和注重改善农村教育、医疗、文化状况，始终构成我国发展的主旋律。城市发展则长期被忽视，一直处于“严格控制”状态，尽管其间城市有一定程度的发展，但主要表现为作为工业基地的工矿型城市数量的增多，如宁夏的石嘴山市、湖北的十堰市、四川的攀枝花市等等。因此，城镇化进程十分缓慢，到1978年，城镇化率只有17.92%。这就是当时“十亿人口，八亿农民”流行说法的由来。

2、改革开放至党的十八大之前

改革开放以后，我国区域发展战略出现了新的调整。就区域自身划分而言，“三线”划分自然消解，过于笼统的沿海与内地的划分也逐渐被东部、中部、西部划分所取代。特别是区域发展的战略导向，根据邓小平“两个大局”的思想。由平衡发展（实质是向内地即中西部倾斜）转为非平衡发展，东部率先，中西部依次跟进的“梯度发展”态势成为主线，其实质是“先富带后富”，通过东部沿海地区的优先发展，最后带动中西部地区共同发展和共同富裕。这一非平衡发展态势和格局一直持续到上世纪末。

进入新世纪之初，根据邓小平“两个大局”思想及其提出的时间表，党和国家关于区域发展政策导向的指针出现了由非平衡发展向平衡发展的回摆：2000年西部大开发战略确立，2003年振兴东北老工业基地号角吹响，2006年促进中部地区崛起政策出台，逐渐形成了“东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起”的各地区优势互补、相互促进、共同发展的区域发展格局。

这一时期，就区域关系中的城市发展而言，可以说经历了两个不同性质的发展阶段。

从改革开放到上世纪末，可视为“城市被动发展”阶段。这一阶段，城市在国家整体发展战略中并未占有重要地位，国家也从未主动提出或制定过清晰的城市发展战略。城市数量特别是小城镇数量的迅速增多，只是国家经济高速增长、工业化加速和农村体制改革推进的被动反映，这在政策层面上，表现为“严格控制大城市、适度发展中等城市、积极发展小城市和小城镇”的指导方针长期维持不变。这一阶段城镇发展存在的最突出问题，就是以城镇人口衡量的城镇化程度大大低于以非农产业衡量的工业化程度。如2000年，我国工业化率已达89.9%，而城市化率只有36.22%。城市发展的滞后实际严重影响到了我国经济社会的健康发展。

进入新世纪后，我国才开始步入“城市主动发展”阶段。其标志是2000年10月党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。该《建议》首次使用了“城镇化”一词，提出“走中国特色的城镇化道路”、“积极稳妥地推进城镇化”，并在政策措施中首次对户籍管理制度改革和城市户口迁移政策改革作了部署。至此，推进城镇化作为区域发展政策重要内容纳入国家总体战略。党的十七大进一步提出“以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极”。2011年《全国主体功能区规划》中，以城市群为重点，对全国城市布局和发展作出了部署。但这一阶段城镇化过程也存在一些突出问题，除了城市发展的指导方针基本未变，即依然强调以中小城市和小城镇发展为重点之外，人口城镇化滞后于土地城镇化成为焦点，2001-2008年土地城镇化率年均增长3.8%，人口城镇化率年均增长率只有1.4%。

（二）近年我国区域发展政策的重大转折

十八大以来，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展理念，针对新的实际，党和国家对我国区域发展政策导向进行了重大调整。目前，以习近平《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》为标志，我国已形成清晰科学的新时代区域发展战略的框架结构和路线图。

1、国家区域发展战略的重大创新

2013年提出“一带一路”建设，2014年提出京津冀协同发展、长江经济带发展，2017年提出粤港澳大湾区建设，2018年提出长三角一体化发展，2019年提出黄河流域生态保护和高质量发展……这些构成我国新时代区域发展战略新的核心内容。

按照中央精神，我国要以这些新的重大战略为引领，以西部、东北、中部、东部四大板块为基础，推动我国区域协调融合发展。其中，以“一带一路”建设助推沿海、内陆、沿边地区协作开放，以国际经济合作走廊为主轴加强重大基础设施互联互通，构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。推动京津冀协同发展，强调调整区域经济结构和空间结构，推动河北雄安新区和北京副中心建设，治理大城市病和带动我国北方发展。长江经济带则发挥横跨东中西三大板块的区位优势，以共抓大保护、不搞大开发为导向，以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。长三角要建成全国发展强劲活跃增长极，全国高质量发展样板区，率先基本实现现代化引领区，区域一体化发展示范区和新时代改革开放新高地，发挥引领全国高质量发展的作用。黄河流域构成我国重要生态屏障，是我国重要的经济地带，是脱贫攻坚的重要区域，所以突出强调要加强流域生态环境保护，推进水资源节约集约利用，促进全流域高质量发展。

过去东部、中部、西部、东北四大板块仅以地理位置和行政区划对我国区域进行划分，尽管有重要意义，但留有较浓厚的行政主导的痕迹，一定程度上割裂了区域之间内在的经济联系。而新时代不断完善的区域政策，则打破了行政区划，更好地体现了经济发展规律和市场配置资源的原则。这是新的区域发展及其政策的一个重要特点。

2、中心城市和城市群：新动力系统的塑造

新时代不断完善的区域发展政策的另一个重要特点，就是2018年以来越来越强调中心城市、都市圈和城市群的引领作用。2018年11月，中央和国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出未来我国将建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式。2018年12月召开的中央经济工作会议指出，我国地区发展出现许多新特点，规模经济效益开始显现，因此要增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。2019年2月经国务院同意、国家发改委出台《关于培育发展现代都市圈的指导意见》，指出都市圈是介于中心城市和城市群之间的促进资源要素跨行政边界流动的重要空间维度，是推进城市群和区域高质量发展的重要环节。2019年4月国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，把推进农业转移人口市民化作为首要任务，规定城市常住人口100万-300万的II型大城市应全面取消落户限制，300万-500万的I型大城市应放开放宽落户条件，取消重点人群落户限制，超大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模。2019年8月中央财经委员会召开第五次会议，重点研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题，会上习近平总书记发表的重要讲话，标志着以中心城市和城市群引领我国区域高质量发展的战略思路和新模式的最终形成。

习近平总书记讲话精神，可概括为“3”、“1”、“4”、“6”。

“3”个新情况新问题。习近平指出：“我国区域发展形势是好的，同时出现了一些值得关注的新情况新问题”，即区域经济发展分化态势明显；发展动力极化现象日益突出；部分区域发展面临较大困难。其实质是表明“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。这些新情况新问题，构成谋划区域协调发展新思路新举措的基本依据。

“1”个思路。习近平指出：“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，……加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”我们理解，这一总思路包含这样几层含义：城市是经济发展和人口的主要载体，是高质量发展的新的动力系统；乡村和其他地区主要发挥保障粮食安全、生态安全、边疆安全的功能；在区域和城乡问题上，放弃平衡发展的战略思路，不追求“齐步走”的同步繁荣，而是“在发展中促进相对平衡”。

“4”个要求。为保证新思路的实施，习近平提出了四个方面的要求（24字要求）。一是尊重客观规律。促进产业和人口向中心城市和城市群集中，培育新的动力源和动力系统。为此要破除资源流动障碍，发挥市场决定性作用。这是因为城市集聚能力强、空间效率高、规模效益明显，是经济发展最活跃的增长极动力源。二是发挥比较优势。条件好的地区即中心城市和城市群要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用；生态功能强的地区即农村和其他地区则创造更多生态产品。三是完善空间治理。完善主体功能区战略，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区制定差异化政策。四是保障民生底线。完善土地、户籍、转移支付等配套政策，提高城市承载力；确保承担生态安全等战略功能的区域基本公共服务均等化。

“6”个重要举措。一是形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。二是尽快实现养老保险全国统筹。三是改革土地管理制度，建设用地供应指标由省级统筹，并向中心城市和城市群倾斜。四是完善能源消费双控制度，对于能源消耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。五是全面建立生态补偿制度。六是完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付，保证其基本公共服务均等化。

总之，促进经济和人口向中心城市和城市群集中，塑造新的高质量发展动力系统，带动区域协调融合发展，是当前和今后一个时期我国区域发展战略及其政策的新思路、新导向、新模式。

二、增强都市圈中心城市银川经济和人口承载力的必要性和紧迫性

（一）必要性：遵循经济发展规律的要求

习近平总书记指出：“新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系”，并强调“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”与此相关的 经济规律主要体现在产业发展规律、城镇化规律和城市-区域发展规律上。

1、产业发展规律

经济发展的规律性体现在方方面面，而通过分析三次产业结构的演变来探寻经济发展的规律是重要方法之一。

最早注意到产业结构演变趋势的，当属17世纪英国古典经济学家威廉.配第。他在其著名的《政治算术》中，比较了英国的农民和海员的收入，即农民每周收入只有4先令，而海员每周的收入多达12先令，后者是前者的三倍。他还发现，人口中大部分从事制造业和商业的荷兰，人均收入要比欧洲大陆其他国家高得多。据此他得出结论：“比起农业来，工业的收入多，而商业的收入又比工业多”。

20世纪40年代，英国经济学家科林.克拉克利用若干国家的历史资料，进一步对劳动力在三次产业之间转移现象进行了研究，得出了著名的配第-克拉克定理，即随着经济发展和人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移，当人均收入进一步提高时，劳动力便向第三产业转移；其结果，第一产业的劳动力逐渐减少，第二、第三产业的劳动力会逐渐增加；而引起劳动力在产业间转移的原因在于各产业间存在着国民收入的相对差异。

20世纪六七十年代，美国经济学家库兹涅兹运用国民收入和劳动力两项指标，并创造了比较劳动生产率的分析方法，从时间序列和横断面两个维度，对数十个国家的历史资料进行了综合分析，其基本结论是：①第一产业无论国民收入相对比重还是劳动力相对比重都是下降的，且比较劳动生产率小于1。这意味着国民收入和劳动力两个比重都下降的情况下，国民收入相对比重下降的更快；同时说明，只要国民收入相对比重下降快于劳动力相对比重下降，农业劳动力的外移就不会停止。②第二产业国民收入相对比重是普遍上升的，而劳动力相对比重是微增或变化不大，因而比较劳动生产率是上升的且大于1。这说明两点：一是在一国的经济发展过程中，第二产业对国民收入特别是人均国民收入的增长有较大贡献；二是当一国工业化达到一定水平后，就不可能再大量吸收劳动力。③第三产业劳动力相对比重是上升的，而国民收入相对比重是变化不大或略有上升，因而比较劳动生产率一般表现为下降，但大于1。这也说明两点，一是第三产业对劳动力有很强的吸纳能力；二是第三产业比较劳动生产率高于第一产业但低于第二产业。所以，库兹涅兹的分析更全面、更深刻揭示了产业结构演进的趋势和规律。

2、城镇化规律

城镇化简言之就是农民进城，实质是农业劳动力和农村人口的市民化。

城镇化的根本推动力量是产业结构的演进。如前所述，无论是配第、克拉克还是库兹涅兹，他们的研究均表明，产业之间是存在相对国民收入差异的。例如，当一国三次产业中，劳动力构成为40:25:35，国民收入构成为10:50：40，那么，各产业的比较劳动生产率的高低便一目了然：第一产业最低，为0.25；第二产业最高，为2；第三产业居中，为1.4。这意味第一产业用了占全国40%的劳动力只创造了占全国10%的国民收入，而第二产业和第三产业只分别用了占25%和35%的劳动力，创造了占50%和40%的国民收入。其背后的实质，是证明第一产业人均国民收入最低，第三产业次之，第二产业最高。正如投资者追求利润最大化一样，劳动者是追求劳动收入最大化的，于是便必然出现大量劳动力从收入水平低的农业部门向收入水平高的工业部门和服务业部门转移的现象。同时，劳动力的转移以及伴随着这一过程中的其他生产要素的转移，又促进了二三产业的进一步繁荣，反过来，这又引致更多农业劳动力向二三产业的转移。由此产生的“二三产业发展——农业劳动力转移——二三产业进一步发展——更多农业劳动力转移”的循环，直到第一产业比较劳动率与二三产业比较劳动率大体相等时才会趋缓或停顿下来。这就解释了为什么经济越发展、二三产业国民收入比重越高和劳动力比重越高的原因。但这只是问题的一个方面。

问题的另一方面，是各产业的空间存在形式是截然不同的。如果说第一产业即农业部门是以平面土地为产业发展基本载体的话，那么二三产业即非农部门发展就是以地理空间高度集聚的点即城市作为基本载体的。所以，二三产业越发展，不仅转移的农业劳动力越多，而且城市的数量越多、规模越大、城市人口越多。这就是产业结构演进规律和城镇化规律的内在逻辑。

钱纳里等人分析的工业化和城镇化的一般性变动模式可视为产业结构演进与城镇化互动的经典范例，即产业结构演进能带动城镇化进程，而城镇化推进又有助于产业结构的升级。他通过对108个国家资料的研究，阐述了国民收入、产业结构、就业结构、城镇化率、经济发展阶段与工业化之间的对应关系，总结出了著名的“钱纳里标准结构”。

3、城市-区域发展规律

一定区域的经济社会发展，在空间上一般遵循着中心城市→都市圈→城市群 →整个区域的发展规律。这一规律的理论基础很多。①缪尔达尔的循环累积因果理论。认为经济发展过程首先是从一些条件好的地区开始，并通过累积因果过程即“虹吸效应”获得超前发展优势。达到一定程度后，又会产生“扩散效应”，资源向不发达地区流动，使区域发展差距缩小。②赫希曼的不平衡增长理论。认为经济进步的巨大推动力将使经济增长围绕最初的出发点集中，增长极的出现必然意味着区域间不平等是经济发展的前提条件。还认为，在经济发展的初期阶段，“极化效应”占主导地位，但从长期看，“涓滴效益”加政府干预将缩小区域差距。③佩鲁的增长极理论。认为增长首先表现为主导部门优先增长，然后通过产业间的关联效应向外扩散，从而对整个经济产生不同的终极影响。布代维尔将佩鲁的增长极概念从经济空间推广到地理空间，并经后人努力，最后形成点-轴-网络开发理论。④弗里德曼的中心-外围理论。该理论将经济系统空间结构划分为中心和外围两部分。中心区发展条件优越，处于支配地位；外围区发展条件较差，处于被支配地位。认为在经济发展初期，经济表现为单核结构，即生产要素从外围区向中心区净转移；经济进入起飞阶段，单核结构逐渐变为多核结构；当经济进入持续增长阶段并加政府干预，经济在区域乃至全国实现一体化。⑤梯度推移理论。该理论把工业生产生命周期循环理论引入到区域经济学中，认为每个国家或地区均处于一定的发展梯度，每种新行业、新技术、新产品都会随时间推移而由高梯度向低梯度传递，威尔伯等人称之为“区位下渗”效应。⑥威廉逊的倒“U”型理论。他通过实证分析，指出发展阶段与区域差异之间存在着倒“U”关系，即区域发展差距随着整体经济发展程度提高而表现为一个从大到小的过程。

上述理论的共同点是：区域经济发展轨迹必然是从非均衡开始，最终达到均衡；优势地区优先发展集中表现为城市优先发展，城市发展在现实中表现为中心城市-都市圈-城市群发展，然后带动整个区域发展；其基本原理可概括为前期以虹吸效应（或热岛效应、极化效应）为主，后期以扩散效应（或回流效应、涓滴效益）为主。不同之处主要是，这些理论的角度不同，各有其适用范围；均衡状态的达到，有的认为是市场自发作用结果，有的认为需政府干预；有的认为达到均衡后即为常态；有的认为，创新会打破原有均衡，所以均衡是相对的，不均衡则是常态，只是均衡的水平不同。

（二）紧迫性：打造都市圈和宁夏高质量发展新的动力系统的需要

习近平总书记视察宁夏时，指出宁夏推动高质量发展还存在经济结构矛盾突出、资源环境约束趋紧、增长动力后劲不足、质量效益仍然偏低等一些深层次问题，因此要求宁夏要加快转变发展方式，加快产业转型升级，加快新旧动能转换，推动经济发展实现量的合理增长和质的稳步提升。总书记指出的问题的解决和提出的要求的实现，实质上都与塑造银川中心城市这一宁夏发展新的动力系统有直接的关系。

1、是迈向现代化的必由之路

经济社会发展史表明，一国要成功实现现代化，必须注重城市的发展。我国到2020年将全面建成小康社会、基本实现工业化，下一步的奋斗目标是向现代化迈进。宁夏是个发展程度较为落后的小省区，在这历史发展的关键时期，实现总书记要求的推动经济发展量的合理增长和质的稳步提升，银川市作为中心城市，发挥着不可替代的火车头作用。

2、是增强经济持续发展的强大引擎

习总书记要求宁夏在推动经济高质量发展时，“要把握扩大内需这一战略基点”，大力促进形成强大的国内市场。2019年宁夏城镇化率为59.86%，不仅低于东部发达地区水平，也低于全国平均水平近1个百分点。增加银川市的人口承载能力，不仅可以较快速度提高宁夏整体城镇化水平，尤其会使更多农民和小城镇市民成为大城市市民，使消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，还会带来基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，这将为经济发展提供持续的动力。

3、是加快产业结构转型升级的重要抓手

加快服务业发展是当前及今后一个时期宁夏产业结构优化升级的重点方向。2019年宁夏第三产业增加值占地区生产总值的比重为47.9%，比全国平均水平低4.3个百分点。增强银川市的产业和人口承载能力，是促进宁夏产业转型升级的“重器”。人口的集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，会扩大生活服务业需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，会扩大生产服务业需求；产业和人口的高度集聚，有利于增强创新活力，驱动传统产业转型升级和新兴产业发展。

4、是解决“三农”问题的根本途径

这是因为“只有减少农民，才能富裕农民”。在农业创造的价值一定时，农民人均收入水平与农村人口数量成反比；只有减少农民，传统农业生产方式才能得到彻底改变，土地规模经营才有可能大面积推行，土地才有可能集约节约利用；只有减少农民，才有可能彻底改变繁星式分布的农村居落，才有可能建设乡愁与现代化兼容的新型农村；对宁夏这样比较落后、有较多贫困人口和既使脱贫但返贫压力比较大的省区来说，让贫困人口进城、由生活保障兜底的扶贫方式，其实比无时间限制和无限量资源投入的现行扶贫方式相比，在经济上要节约得多。

5、是保护生态环境的最佳选择

国内外实践均证明，人类活动是生态环境恶化的“罪魁祸首”。一般地看，人类活动范围越广泛，对生态环境的消极影响就越严重。宁夏是国家重要的生态安全屏障。大幅度增加银川作为中心城市的经济和人口承载能力，可以有效减少繁星式分布的农村人口和中小城镇人口，更好落实总书记所说的中心城市发挥创造价值的作用、农村和其他地区更好发挥保障粮食安全和生态安全的功能。另外，宁夏产业和人口高度集中于城市，也易于采取集中统一和标准化的方式对污染加以有效防治、对生态环境加以更好保护。

6、是促进社会全面进步的有效保证

城市规模足够大时，水、电、路、气、信息网络等公共基础设施越齐全越便捷，教育、医疗、文化、体育、娱乐、社保等公共服务水平越高质量越好。所以，把银川作为大城市建设，会带来社会结构的深刻变革，促进更多居民生活质量提高，更加有利于人与社会的全面发展。

三、增强都市圈中心城市银川经济和人口承载能力的建议

（一）都市圈建设的实质是做大做强银川市

在国家重点发展中心城市和城市群的整体战略和政策导向中，都市圈居于重要地位。在国家《关于培育发展现代都市圈的指导意见》中，都市圈定义为是“以大城市为中心，以1 小时通勤圈为基本范围，城市数量较多、人口密度较高、相互联系紧密、同城化态势明显的城镇空间”，被认为是联接中心城市和城市群的重要空间环节。为适应新型城镇化发展的需要，自治区十二次党代会提出建设银川都市圈的任务，并于2017年12月发布了《银川都市圈建设实施方案》，就以银川为核心，辐射带动石嘴山、吴忠、宁东基地协同发展作了具体部署。经过两年多建设，已取得积极成效。

但是，银川都市圈建设也存在一些值得深入思考的问题。

众所周知，宁夏整体经济社会发展水平还处于不发达状态。就国民经济统计的一些主要指标如人均地区生产总值、居民人均可支配收入、居民消费水平、人均地方财政收入等来看，在全国排名还较靠后，在许多省份已经提前完成全面小康社会建设目标转而向更高目标前进时，我们还在为如期实现这一目标做着艰苦努力；就衡量工业化程度的一些重要指标如三次产业结构、制造业结构、进出口结构、就业结构、城乡结构等来看，基本低于全国平均水平，当许多省份已基本走出工业化阶段而向现代化阶段迈进时，我们还在工业化阶段负重前行。凡此种种，以区域发展规律审视，宁夏实质上还处于经济“分化”和“极化”的加速期，而产业和人口的“集中”，就是这种分化和极化的终极归宿。

联系实际进一步分析，宁夏经济和人口的空间指向，在当前及今后一个可以预见的未来，实际上并不是我们认定的银川都市圈，而是都市圈中的中心城市——银川市。

2019年国家发改委提出收缩型城市概念，意指伴随着经济结构性危机而出现的城市人口逐年流失的城市。近些年来，石嘴山作为资源枯竭型城市，原有的煤炭产业持续衰退，产业转型又几乎停滞不前，加之生态环境保护约束日益严格，经济发展举步维艰。在此情况下，人口流失成为无可避免的“潮流”。据《石嘴山市统计年鉴2019》资料，2015年至2018年，石嘴山市人口年均减少0.3%。仅2018年，全市迁入人口9372人，迁出人口17172人，净迁出7800人，其中两个城区净迁出人口5873人，而其中迁往银川的占近80%。因此，石嘴山市作为收缩型城市在银川都市圈中不仅无法肩负起集中经济和人口的重任，其自身还面临着需要“瘦身”的磨难。吴忠市按其条件应当有良好的发展前景，但其“离天堂太远，离魔鬼太近”，紧邻各方面条件比自身更优越的银川市，使其无可奈何地成为“被动虹吸型城市”，即包括人口和经济等各种优势资源自动往银川市集中，如该市大学毕业生多数留在银川发展，有一定年资的公务员、事业单位人员大多在银川买房，孩子送往银川上学，产业特别是工业只能以农副产品加工业和轻工业为主，等等。实际除吸引部分农民落户外，也实难肩负起承载更多城市人口和高端制造业的重任。宁东基地除具有承载更多产业发展功能外，因其能源化工基地性质，内在地决定了它并不具备大规模承载人口的功能。

综上所述，根据区域发展规律、“三市一地”实际情况和中央精神，我们认为银川都市圈建设至少在10年内应当以银川市为核心和重中之重，给予超强度建设。

（二）切实增强银川市人口承载能力

人口是城市规模的首要标志。所以，要扩大银川市规模，首先要考虑扩大城区人口规模。

1、以大城市为目标，重新设定银川市人口发展规模

根据2014年国务院关于城市规模划分标准，以城区常住人口为统计口径，50万人以下的为小城市；50万人以上100万人以下的为中等城市；100万人以上500万人以下的为大城市，其中300万人以上500万人以下的为I型大城市，100万人以上300万人以下的为I I型大城市；500万人以上1000万人以下的为特大城市；1000万人以上的为超大城市。据统计，2018年银川市三个城区常住人口为145万人，按国家标准属I I型大城市，但人口绝对量在全国31个省会城市中位列第29位，仅高于西宁市和拉萨市。所以，应大幅增加银川市人口规模。可以设定，到2030年，银川市城区常住人口达到300万人以上，其中城镇人口达到260万人以上，进入I型大城市行列。

2、调整行政区划，扩大城区面积规模

目前，银川市三个城区的建成区面积有限，不足以承载成倍增加的人口。所以，建议把实际上已与银川城区融为一体的贺兰县和永宁县撤县设区，同时将滨河新区（现称苏宁产业园）正式设立为市辖区，进而形成兴庆区、金凤区、西夏区、贺兰区、永宁区、滨河区“六区合一”的新的银川市城区格局。

3、大幅增加银川城区常住人口

一是在贺兰、永宁撤县设区后，合理确定城区建设规模，最大限度将原乡镇居民集中于城区居住，并将农村户口转换成城镇户口。二是突出抓好在银川城区就业的农业转移人口落户工作，无论区内区外的，提供一切便利使其在银川落户。三是适应中小城市和小城镇居民向大城市流动的新趋势，积极吸引宁夏其他城镇人口向银川城区迁移。四是学习外省城市成功经验，采取适当奖励措施，大力吸引以大学生群体为重点的各类人才或潜在人才落户银川。五是结合农村农民有偿退出承包地和宅基地政策，辅之以一定的补助措施，鼓励农民在银川落户。六是把一部分相对贫困的农村人口，利用扶贫政策直接将其转变为银川市民，再通过职业教育、提供公益岗位、社保兜底等方式，保障其合理收入或基本生活。这无论从哪方面看，总体投入成本都要低得多，而经济、社会、生态效益却要高得多。

为使城区人口规模有效扩大，其主要措施有：

1、全面放开落户条件

银川市应取消一切落户限制，不分原籍、不分身份、无论群体，凡要求落户的均给予落户。对建档立卡贫困人口落户实行差别化扶持政策，对人才落户给予适当奖励，对有偿退出承包地和宅基地人口落户实行一定补助，对租赁房屋的人口落户可在公共户口落户。

2、住宅、公共设施、公益事业等建设用地向银川市倾斜

全面落实城市建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩政策，逐年增加农业转移人口落户数量在城市新增建设用地规模安排中的权重。实行农村贫困人口甚至农村一般人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入城市使用的政策。实行都市圈内城乡建设用地增减挂钩结余指标优先由银川市使用的政策。特别是要 落实习近平总书记在中央财经委员会第五次会议讲话中提出的“城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责”、“建设用地资源向中心城市和城市群倾斜”、“使优势地区有更大发展空间”的要求。

3、发展资金向银川市倾斜

包括全面落实争取中央和安排区级财政转移支付时提高农村转移人口落户数量挂钩权重、全面落实中央和自治区基建投资安排向吸纳农村转移人口落户数量较多的银川市倾斜政策、完善财政性建设基金对吸纳贫困人口较多的银川市基础设施投资补助机制、以及在社会事业发展上随城市人口规模扩大所必须增加的相应财政支出。

通过上述主要措施，实现“人地钱挂钩”，为顺利推进银川市向I型大城市迈进提供保障。

（三）切实增强银川市经济承载能力

经济规模是人口规模的基础。只有有效增强经济规模，才能有效扩大人口规模。为此，必须增强银川市的经济承载能力，充分发挥其“价值创造作用”。

1、优先发展服务业

随着工业化现代化水平的提高，我国经济结构已呈现出“三二一”的发展格局，尤其是大城市，无一不是服务业坐第一把交椅。银川市2018年第三产业增加值占地区生产总值的比重为50.8%，不仅低于全国36个省会城市和计划单列市的平均水平，甚至低于全国52.2%的平均水平。重点发展服务业，不仅是经济高质量发展的需要，更是承载日益增多的城镇人口就业的主要平台。

2、鼓励先进制造业和“总部经济”向银川市集中

改革开放以来，随着市场经济发展，原先分散在宁夏各地的先进制造业就开始向银川市迁移，时至今日，这一进程并未停止。应抓住当前宁夏一些城镇进入“停滞”甚至“萎缩”状态和银川市的市场环境和政策环境日益优化时机，积极鼓励支持仍在其他城镇的先进制造业迁至银川，或将企业总部落户银川，或在银川设置分支机构。

3、强化宁东基地产业承载能力

可设想将宁夏绝大部分基础加工业和污染较严重的制造业集中安排在宁东基地。这既有利于推动人口向作为卧城银川市集中，又有利于促进生态和环境保护。

4、把大规模、高质量招商引资放在创新发展的首要位置

创新发展是高质量发展的第一动力，而实现创新发展又需要高质量的人才、技术、设备以及相应的资金、市场、管理等。作为落后地区和落后地区的城市，最突出的问题恰恰是这些创新资源极度短缺。企业是各种生产要素的聚合体。如果引进一家高质量的企业，就等于引进了全套的实现创新发展的高质量要素。所以，银川市应把招商引资放在创新发展的首要位置，除优化营商环境外，尤其要恢复和合理设置对单位和个人的奖励措施，开展新一轮、大规模、高质量的招商引资工作，更多地吸引国内外高质量企业在银川投资营商。

为增强银川市的经济承载能力，应采取以下主要保障措施。

1、实现产业发展建设用地全区统筹

新增产业发展用地全区统筹，重点向银川市倾斜。产业发展用地“占补平衡”也实行全区统筹，银川市产业发展用地的增加，可通过其他地区的耕地增加加以弥补。

2、提高现有各类产业园区的空间效益

目前，银川市辖区内的6个产业园区，均存在着严重的土地利用集约程度不高、空间效益低下的问题。应借鉴浙江等省成功经验，由自治区政府出台专门相关文件，在所有产业园区实行以“亩均效益”为核心的园区企业绩效考评制度。除对考核优秀的给予适当奖励外，更重要的是对考核不合格的企业实行告诫整改直至勒令退出、“腾笼换鸟”。这一方面可提高土地利用效率，另一方面可保证入园企业均具有活力。

3、切实改善营商环境

如对所有投资者均实行公平的市场进入负面清单制度，对经济纠纷尽量按民事法律而非刑事法律处理，真正实行“不见面、马上办”和“最多跑一次”的审批模式，全面落实国家关于产业发展的各种优惠政策，完善有利于产业发展的各项体制机制等。