3.从普及科学知识到提高科学素质：世纪之交科普政策的调整（1994—2001年）

改革开放后我国科技事业蓬勃发展，科教兴国战略全面实施，科普工作取得了良好的效果，在此背景下，1996—2002年，科技部、中宣部、中国科协联合召开了三次全国科普工作会议，推动我国科普工作有计划、有目标、有重点地组织实施，各项科普政策中也鲜明体现出这一转向。自20世纪90年代开始，科普政策的导向明显由普及科学知识转向提高公民科学素质。

3.1 提高科学素质的政策目标逐渐明确

《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）和1994年颁布的《关于加强科学技术普及工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）中充分体现出科普工作从普及科学知识到提高科学素质的转向。《科技进步法》作为科技领域的基本法，第6条规定：“国家普及科学技术知识，提高全体公民的科学文化水平。”《若干意见》强调要“提高全民科技素质”，指出“从科普工作的内容上讲，要从科学知识、科学方法和科学思想的教育普及三个方面推进科普工作。在继续做好科学知识和适用技术普及宣传的同时，要特别重视科学思想的教育和科学方法的传播，培养公众用科学的思想观察问题，用科学的方法处理问题的能力”。全国各地也陆续出台了本地区开展科普工作的意见，促进了全国科普工作蓬勃开展。

科普政策的领域进一步拓宽，与国家整体战略目标的联系也更为密切。1995年5月，中共中央、国务院颁布《关于加强科学技术进步的决定》，明确提出实施“科教兴国”战略，将提高全民族的科技文化素质列为科教兴国战略实施的重要内容。1999年，科技部、中国科协等9部门联合发布《2000—2005年科学技术普及工作纲要》，强调要从事关现代化建设成败和民族兴衰的战略高度认识科普工作，把提高国民科技素质作为增强综合国力和国际竞争力的基石，把发展科普事业作为科技创新、素质教育和文化建设的重要环节。在三次全国科普工作会议的推动下，各部委也陆续制定出台了许多科普相关的政策法规，从经费投入、场馆建设、税收优惠、队伍建设等多方面给予政策支持。科普政策目标也明显呈现出由普及科学知识转向提高科学素质的特点。

3.2 科普政策的内容更具针对性

在大量科普政策的指引下，我国科普工作的体系和模式不断完善，至20世纪末期，科普工作的政府统筹管理、科协发挥主要力量作用、社会各界积极参与的局面逐渐形成。科普政策内容更加深入与丰富，为实现普及科学知识转向提高科学素质的政策目标提供了支撑。

这一阶段科普政策法规在内容上已经比较明确地从经费投入、设施建设、税收优惠、队伍建设等方面做出规定，提出了更多可操作的工作指导。其中，地方科普法规政策充分体现出这一特点，在《科普法》正式颁布前，全国有河北、天津、江苏、北京等11个省（自治区、直辖市）颁布了科学技术普及条例，另外广州、郑州、沈阳、抚顺4个市也颁布了科学技术普及条例。还有一些地方颁布了有针对性的科普专门政策，对科普工作的组织管理、社会责任、活动开展、人财物保障等都做出了具体规定。例如，云南1997年出台《云南省省级科学技术普及专项经费管理办法》和2000年广州市人民政府转批市科委《广州市科学技术普及基地认定办法》的通知都是科普政策内容更具针对性的体现。

3.3 科普政策主体和对象逐渐多元化

这一阶段科普政策的发布主体和对象较此前的政策均有所拓展。一方面，科普政策颁布主体逐渐下移。我国科普政策的颁布主体以中央政府为主，地方主要是贯彻和执行政策，但是从20世纪90年代开始，各省（自治区、直辖市）以科普条例为核心，积极颁布制定了科普相关政策，为上一级政策的贯彻与落地提供了充分支持。另一方面，这一时期科普政策服务的对象也更为多元，科普工作对象从新中国成立初期以工人、农民为主到面向更广泛的社会群体，尤其注重面向青少年和各行业人员的科普。

总体来看，科教兴国战略的实施对科普工作提出了更高要求，以往以知识为主的科普无法满足社会发展需要，从而提出了要提升公民科学素质的科普工作目标。尽管这一阶段的科普政策法规数量明显提升，地方性的政策法规开始发挥作用，但整体上仍缺少符合科普发展需要的纲领性政策，全面有效的科普政策体系尚未建立。

4.以提升科学素质为核心：新时代科普政策体系化发展阶段（2002年至今）

2002年我国颁布《科普法》，随后国家制定颁布了若干与科普工作和科学素质建设相关的政策法规，建设创新型国家等战略要求对我国科普政策体系和科普事业发展都产生了积极影响。在此时代背景下，科普政策的目标更为明确，政策内容更为广泛，科普政策的发布主体更趋向于协同合作，科普的对象也聚焦在青少年、农民、产业工人等重点群体。

4.1 科普政策体系逐步形成

经过新中国成立以来70多年的发展，我国逐步形成以《科普法》为核心的从中央到地方的“国家—部门—地方”科普政策体系。以《宪法》为最高指引和《科普法》为基础、以国家发展规划中的科普战略为制度目标、以部门科普政策为主要内容、以地方性法规政策为补充的科普政策体系建立起来。

从国家层面看，2006年2月，国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，将“提高全民族科学文化素质，营造有利于科技创新的社会环境”列为重要部分，提出了“加强科普能力建设”“建立科普事业的良性运营机制”等要点和措施，将科普与自主创新密切联系在一起，相关举措与《科普法》的实施目标相一致，进一步强化了提升科学素质的政策目标。

从部门领域看，《科普法》颁布后，相关配套政策如雨后春笋般涌现，各部门注重联合协作开展科普工作。2007年2月，科技部、中宣部、国家发改委、教育部等八部门联合发布了《关于加强国家科普能力建设的若干意见》，从繁荣科普创作、加强公众科技传播体系和科普基础设施建设、完善中小学科学教育体系、完善政府与社会的沟通机制、建设高素质的科普人才队伍等方面提出了加强科普能力建设的具体保障措施。2008年11月，国家发展改革委、科技部、财政部和中国科协共同印发了《科普基础设施发展规划（2008—2010—2015年）》，提出了我国科普基础设施的发展目标、总体部署与重点任务以及保障措施。另外，在与公众日常生活密切相关的生命健康、生态环保、应急管理、文化教育等领域，相关部门颁布了规范科普工作的细则，为国民素质的全面提升提供了强有力保障。

从地方层面看，一方面是各地围绕政策核心目标，颁布或修改科学技术普及条例，目前，全国共有29个省（自治区、直辖市）制定或修改科普条例或实施《科普法》办法。2018年以来，省（自治区、直辖市）级层面上，上海（2022年）、广东（2021年）颁布了科普条例，天津、西藏、山西、青海、湖南对条例或实施办法做了修改或者部分调整。另一方面是各地结合重点领域需要，出台了若干细分性科普政策。针对科普经费、科普基地建设、基层科普行动等出台政策，这些结合地方实际或重点需要出台的科普政策，为本地科普工作的开展提供了更为具体和可操作的政策支撑。

4.2 科普政策内容和领域不断延伸

专门的科普政策将科普工作作为社会发展中的有机组成部分，在其所涉及的领域通过科普活动，实现提高公众科学文化素质的目标。

从法律法规层面看，专门领域法律与科普的衔接不断增强。国家制定相关法律时将科普内容纳入立法范围，促进了法律法规和科普配套政策的不断完善。例如，2002年修订的《中华人民共和国农业法》中提出要“提高农民的科学文化素质”，进一步明确开展农业科普、提高农民科学文化素质的重要性。相应地，科技、教育、文化、卫生健康、环境保护、应急管理等领域的法律在制定和修改中，都进一步明确并细化普及相关科学知识的职责定位，推动各领域健全科普工作制度。

从国家其他领域的核心政策上看，中共中央、国务院颁布的文件中对科普的关注更加显著，很多文件中明确提及科学普及和科学素质工作。《深化科技体制改革实施方案》（2015年）、《国家创新驱动发展战略纲要》（2016年）、《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》（2019年）等国家科技发展和创新领域的重要文件中都对科普工作的方向做出了明确的规定。在具体工作中，提高农民科学文化水平一直是新中国成立以来科普工作的重要目标，近年来，中共中央、国务院颁布的“一号文件”中多次提到关于农民科学素质的问题，例如，2006年提出“引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗”；2009年提出要实施科普惠农兴村计划，通过宣传教育和科普来培育高素质农民；2018年明确提出“加强农村科普工作，提高农民科学文化素养”。此外，在食品安全宣传、社区治理、文化发展、健康中国、防灾救灾等不同领域的文件中，都逐渐将科普工作作为重要的内容。

4.3 提升科学素质的核心政策目标进一步明确

这一阶段，科普政策在内容、领域等方面都有一定的拓展，突出特点在于明确了提高公民科学素质的核心目标。《科普法》第一条强调“加强科学技术普及工作，提高公民的科学文化素质”。科学素质是国民综合素质的重要组成部分，开展科普工作的重要目标是提升公众的科学素质。2006年6月，国务院颁布实施《全民科学素质行动计划纲要（2006—2010—2020年）》（以下简称《科学素质纲要》），将提升科学素质作为科普工作的目标，对制定了针对青少年、农民、城镇劳动者、领导干部和公务员等重点人群的措施，夯实经济社会发展的人力资源基础。《科学素质纲要》与《科普法》一脉相承，形成了保障《科普法》顺利实施、推进科普事业发展的实施方案，全面促进了我国公民科学素质建设，据调查，我国公民具备科学素质的比例由2005年的1.6%上升到2020年的10.56%。

2021年，国务院颁布《全民科学素质行动规划纲要（2021—2035年）》［以下简称《科学素质纲要（2021—2035年）》］，在已有公民科学素质建设的基础上，为新时代科普工作提供指导。各省（自治区、直辖市）颁布了相应的公民科学素质建设实施方案，全国大部分省（自治区、直辖市）将本地公民科学素质建设发展目标值纳入五年经济社会发展规划纲要；16个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团将全民科学素质工作纳入本级党委、政府考核。

5.结论和建议

本研究分析新中国成立以来科普政策的演化脉络和不同阶段所呈现出的典型特征，有助于聚焦科普政策的发展特点和存在的问题，为今后进一步完善我国科普政策体系提供参考。

5.1 我国科普政策演化的特点

对新中国成立以来我国科普政策演变的分析可以看出，每一阶段的科普政策在其发展过程中都表现出了不同的特征，在政策目标、政策内容和聚焦领域等方面呈现出一定的特点。

第一，政策领域从专门科普政策拓展到“政策中的科普”。专门科普政策将科普视为科技发展和经济社会发展中的有机组成部分，涉及的领域不仅仅是促进科普工作，更重要的是通过科普来提高公众对科学技术的认识，促进人的全面发展。科普政策在逐渐发展过程中，不再局限于传统的“关于科普的政策”，而是同时涉及 “关于科普的政策”和“政策中的科普”两个范畴，相关领域和范围都有明显的扩展和延伸。

第二，政策内容呈现多元化特点。与政策领域的拓展相对应，科普政策内容也逐渐多元化。科技融入经济社会发展的各个方面，促进了科普与多个领域工作密切融合，表现出政策内容多元化的特点。这种多元化意味着科普的范围更广泛，科普政策的执行主体也更多元。

第三，政策目标随国家经济社会发展而调整。我国科普政策目标实现从普及科学技术知识的单一目标到提高公民科学素质的综合目标的跨越。新中国成立初期，科普在国家发展中的战略性地位不明显，相关工作与工农业生产紧密结合，政策目标以服务国家建设和发展为主。在科普政策的调整发展阶段，科普政策的内容和领域逐渐丰富，相关的财政、设施和人才等配套措施，共同推动科普工作的深入发展。随着《科普法》的颁布，科普政策体系化的特征更为明显，作为一个独立的政策领域发挥作用，政策目标侧重于融合和推动国家战略目标，政策内容、领域的相关性和衔接性逐渐融合，与国家科技政策之间的互动更加明显，政策内容更加丰富。

第四，新时代科普政策呈现出价值引领的新特点。随着科技和经济社会发展的渗透融合不断加速，科普与经济、政治、文化、社会、生态文明的系统协同不断深化。2021年颁布的《科学素质纲要（2021—2035年）》和2022年颁布的《关于新时代进一步加强科学技术普及工作的意见》明确了新时代科普工作的方向，提出要突出科普工作的政治属性，强化价值引领，体现出科普政策目标在提升公众科学素质方面更加深化，聚焦于服务创新发展，指明了我国科普工作在新时代的发展方向。

5.2 科普政策制定和执行中存在的问题

研究发现，科普政策的制定和执行中也存在一些问题，需要在未来科普政策制定时有针对性地不断完善。

第一，科普政策体系的统筹性不足。文献分析发现，我国科普或科技相关的上位文件颁布后，地方政府、相关部门通常会转发文件或制定执行文件的具体细则。近年来，我国各地各部门密集出台了大量促进科普工作的文件，部分政策发挥了很好的带动效应，但同时许多政策的实施和落地效果尚不显著。目前的很多科普政策是部门联合发文，对于推动科普工作的联合协作起到了促进作用，但是同时存在对支持政策统筹不足的问题，导致很多好的政策没有具体的支持政策而变得无效。与此同时，科普工作涉及诸多领域，与教育、科技、人才等工作息息相关，但与之相协同的政策布局需要进一步加强。

第二，科普政策效果的监督评价机制亟待完善。我国科普政策多为倡导性和促进型政策，在政策的监测评估机制和实践方面尚处于初步探索阶段，且存在科普政策实施效果与政策责任主体之间的关联性不强的情况，导致相应的奖励和问责落实不到位，影响科普政策的执行效果。

第三，科普政策的理论研究基础薄弱。提高科普政策的制定、分析、监测、效果评价的水平，必须加强科普政策的理论研究，目前我国的相关研究主要在高校和部分科研院所开展，多数研究以自发的研究为主，研究的主题和数量不多，科普政策研究的人力资源不足，需要进一步推进科普政策理论研究基地和智库建设。

5.3 完善科普政策体系的建议

针对科普政策执行中存在的问题，建议从以下方面加强推进和完善科普政策体系。

第一，做好科普政策制定和实施的统筹协调。细化科普政策的配套措施，制定《科普法》实施细则，制定推动科技创新与科普融合发展的相关政策，提高相关政策间的协同性和有效性。

第二，加强科普政策实施的监测评价。在政策颁布前后做好各阶段评估，并建立评价信息反馈机制，掌握政策执行的效果，发现其中存在的问题，将科普政策的制定、执行和绩效评价作为科普责任主体考核的重要参考指标，提升各类科普责任主体的政策执行力。

第三，加强科普政策的理论研究。推动科普智库建设，加强科普政策研究与制定的计划性和协调性，围绕不同层面的政策需要，系统做好政策的需求调研、文件起草和效果评估等一系列工作。（文章选摘自《科普研究》，作者系王丽慧，中国科普研究所副研究员，研究方向：科普政策、科普能力评估。王挺为通讯作者。）