生态效益综合补偿存在的问题

1、配套政策法规制度建设相对滞后

我区生态效益综合补偿涉及森林、草原、湿地、水资源、矿产资源、大气环境等多个方面，现有法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。自然资源开发与环境保护涉及自然资源、林业（草原）、农业、环保、水利等多个行政管理部门，各管理部门有其各自的补偿管理方法和程序，在具体生态补偿实践中各有关部门之间、市县（区）政府之间尚未形成有效的沟通协作机制，导致资金无法集中使用，特别是难以取长补短，形成合力。

2、生态效益综合补偿方式单一

目前，我国生态补偿主要有4 种形式：政策补偿、资金补偿、实物补偿和智力补偿。自治区现有的补偿方式重政府补偿而轻市场补偿，重行政性纵向补偿而轻区域间横向补偿，重经济补偿而轻技术补偿、智力补偿、发展权补偿，重总量补偿而轻结构性补偿。除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到充分的重视。因此，效果有限，无法形成连续性补偿机制，未能真正帮助农民增强“造血”功能，无助于实现推动生态转型的目的。缺乏必要的技术指导和相应的就业指导，非农转化渠道不畅，一些退耕户的再就业存在一定的难度。

3、生态效益综合补偿范围偏小

宁夏现有的生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。

4、生态效益综合补偿标准不合理，标准低

补偿标准应当以生态价值为基准，并兼顾受补偿区域的自然条件、经济发展水平、农业生产基础、市场供求关系等众多因素，做到因地制宜、灵活调整。但是在实践中，政府往往忽略不同地区自然条件和经济条件的空间差异性，执行相似的补偿标准，如退耕还林项目的补偿标准，宁夏只区分山区和川区，过于笼统。这远远不能弥补农民因为保护环境而让渡的经济利益和发展权益。这种统一的退耕还林政策标准利于操作和快速推进，但不同地区经济发展水平、土地质量、农业基础设施等情况不尽相同，“一刀切”的补贴方式，对不同层次农户将产生不同影响，很容易导致农户利益受损的现象发生。

由于现行规定既未赋予农户在补偿标准设定过程中的参与权，又未确立生态补偿双方平等协商、谈判的有效机制，使补偿主体在具体补偿标准的设定方面权力很大，不可能充分地考虑受偿主体的利益诉求，受偿主体的损失无法完全从补偿中得到弥补。农户保护生态环境和进行生态建设的积极性受到挫伤。

补偿标准较低，过低的补偿标准必然降低受偿者的生活水平，也无法帮助受偿者提升脱贫致富的能力。

5、生态效益综合补偿资金来源单一，缺口大

宁夏是内陆经济欠发达省区，70%的财政支出是由中央财政转移支付，地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。资源税改革尚未覆盖煤炭等主要矿产品种，环境税尚在研究论证过程中，制约了生态补偿资金筹集。

6、市场化多元化补偿机制未形成

宁夏为生态服务的提供者，而受益者大多集中在周边及中东部省区，导致宁夏无法得到合理补偿，区域之间、流域上下游之间，不同社会群里之间的横向转移支付很少涉及。

受自治区市场发育不足，经济水平落实等因素影响，碳排放交易和排污权交易等市场化生态补偿机制探索不够，实践困难。

7、保护者和受益者权责不清

一是生态保护者合理补偿不到位，存在保护成本高，补偿偏低的现象，让保护者缺乏对保护责任的重视。二是生态保护者的责任不到位，补偿资金与保护责任挂钩不紧密，有的地方仍然存在生态保护效果不佳的状况。三是生态受益者履行补偿义务的意识不强。

8、配套基础政策缺失

基础工作和技术支撑不到位，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，有关方面对生态系统服务价值测算、生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。现有重点生态领域的测算评估力量分散在各个部门，不能满足实际工作的需求。

9、管理部门职责交叉重叠

生态补偿分别涉及自然资源（林业和草原）、农业、水利、生态环境等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为“部门主导”的补偿，责任主体不明确，缺乏明显的分工，管理职责交叉，生态保护效率低。

10、生态效益综合补偿管理要加强

农户认为政府补偿资金较少，不足以支持开销，生态补偿制度呈现"碎片化"状态，根本元法满足生态环境对生态补偿制度的要求；补贴现金及补贴粮食未能及时发放，有一定的拖延现象；补贴现金和补贴粮食的量与国家以及地方政策相比有一定缩水。

对我区生态效益综合补偿的建议

我区是西北重点生态功能区，也是黄土高原生态脆弱区，南部山区9县区是集中连片贫困区。自上世纪九十年代以来，我区大力实施生态移民战略，退耕还林战略，三北工程，天然林保护，封山禁牧，荒漠化治理，全力发展以枸杞葡萄苹果红枣等优势特色经果林，推进以中药材种植和家禽家畜养殖为主的林下经济。自2000年以来，我区的生态效益综合补偿做了大量卓有成效的工作，积累了一些成功的经验，也有失误的教训。目前我区是国家全域旅游示范区和以国家公园为主体的自然保护地体系机制体制改革的试点区。2019年11月，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》(以下简称“《方案》”)，提出将在国家生态文明试验区、西藏及四省藏区、安徽省，选择50个县(市、区)开展生态综合补偿试点。试点县应在全国重点生态功能区范围内，优先选择集中连片特困地区和生态保护补偿工作基础较好的地区。

《方案》强调，到2022年，生态综合补偿试点工作取得阶段性进展，资金使用效益有效提升，生态保护地区造血能力得到增强，生态保护者的主动参与度明显提升，与地方经济发展水平相适应的生态保护补偿机制基本建立。我区因借此东风，有自治区发改委牵头，向国家发改委争取将全区纳入生态综合补偿试点省区，以解决生态综合补偿中的具体问题，缓解生态保护与经济发展的矛盾，实现生态效益和经济效益双赢，将宁夏全域建成绿色、宜居、休闲、养老之地，成为名副其实的塞上江南。我区生态效益综合补偿试点有以下有利条件：

（一）我区是西部重要的生态安全屏障

宁夏地处西北内陆，是我国北方防沙带、丝绸之路生态防护带和黄土高原-川滇生态修复带“三带”交汇点，是祖国西北地区重要的生态安全屏障。阴山-祁连山-贺兰山山系，阻挡着腾格里沙漠，巴丹吉林沙漠，乌兰布和沙漠向中东部地区的侵袭。秦岭-六盘山山系阻挡着西伯利亚寒流向中原地区侵袭，成为中国南北气候的分水岭。

（二）我区是国家全域旅游示范区和以国家公园为主体的自然保护地体系机制体制改革的试点区

2016年9月，宁夏成为全国继海南后第二个国家全域旅游示范省（区），境内有西夏王陵、镇北堡西部影视城、贺兰山森林公园、沙湖、沙坡头、水洞沟等多个国家5A级旅游区。建成贺兰山、六盘山、罗山、哈巴湖、白芨滩等类型多样的自然保护地近百个。2019年9月，在宁夏率先开展全国构建以国家公园为主体的自然保护地体系整合优化改革试点，是宁夏回族自治区党委政府、国家和林业草原局坚决贯彻落实习近平生态文明思想的重要战略举措，必须要突出宁夏特色，尊重实际、实事求是，聚焦问题、创新理念，改进方式，配套政策，确保试点工作试出成效、试出模式、试出经验，为全国自然保护地整合优化提供可借鉴、可推广的“宁夏样板”。

（三）丰富多彩的地形地貌地类：全区除海洋外，分布有山脉河流、森林草原、湿地湖泊、沙漠荒山、台地沟壑等地类和生态景观，包含全国大多数地类，试点经验可复制可推广。

（四）国土面积狭小，自然保护地比重大：国土总面积664万公顷，草原面积244.33万公顷，以国家级自然保护区为主的自然保护地面积68.6万公顷，草原自然保护地占国土总面积的47.1%，林地和草原占国土总面积的62%。

（五）天下黄河富宁夏的独特地理位置：黄河穿越宁夏397km，沿岸分布有4个地级市、540万亩自流灌溉区和全区大部分胡泊、湿地、水系以及风景名胜区，城镇密集、人口集聚，工业企业集中，农业生产条件优越，铁路、公路及电力通信设施完善，是全区重要的能源资源富集区和西北地区重要的商品粮生产基地，属宁夏沿黄经济区和内陆开放型经济试验区的重点区域，也是宁夏“塞上江南、鱼米之乡”的精华之地，为全区经济社会发展的核心区。